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El presupuesto participativo en Argentina

El presupuesto participativo en Argentina

El presupuesto participativo comienza a aplicarse en la República Argentina tras los graves con ictos eco- nómicos, políticos y sociales de nes de 2001, en el contexto de una profunda crisis de representación. 

La primer experiencia de PP en nuestro país, en el Municipio de Rosario, data de 2002. Desde entonces, cada vez más gobiernos locales han seguido ese camino: a 2011 cuarenta y ocho municipios implementan esta política. 

Si bien tales experiencias alcanzan a menos de un 5% de los gobiernos locales con rango municipal, la escala poblacional de los municipios con PP es de tal relevancia que, en 2011, tres de cada diez residentes en Argentina habitaban en distritos donde una parte del destino de los recursos públicos era decidida por la ciudadanía. 

Vale recordar, en ese sentido, la profunda heterogeneidad que en materia de recursos, funciones, autonomía y escala presentan los municipios argentinos, ya se trate de municipios, delegaciones, comunas, etc. Esto se debe tanto al encuadre institucional previsto para ellos en las respectivas legislaciones provinciales como por las características poblacionales, históricas, sociales, políticas, culturales y geográficas de cada uno de los distintos territorios. 

En el Gráfico 1 se aprecia el patrón de expansión de esta política de fortalecimiento democrático a lo largo de la última década. Allí se observa que la incorporación de nuevos municipios al universo de gobiernos con PP ha sido muy gradual hasta 2007, con un muy fuerte crecimiento en 2008, 2009 y 2010. 

Por otro lado, la reducción en el ritmo de crecimiento del uso del PP en 2011 puede deberse al hecho de que en ese año se elegían autoridades locales en la mayor parte del país. Por el tiempo de maduración, ajuste y aprendizaje que requieren las políticas participativas, es menos probable que su lanzamiento ocurra en momentos de cierta incertidumbre política, como los años en que se escoge a los intendentes. Tal hipótesis parece explicar también el hecho de que un fenómeno similar, en parte atenuado por el menor ritmo de expansión en la época, puede advertirse en 2003 y en 2007. 

En contraposición, como reflejo de la situación descripta, y acorde a lo sucedido en 2004-2005 y 2008- 2009, es posible pensar que, en un contexto de mayor previsibilidad de mediano plazo, crezca la preferencia por políticas de gran potencial innovador y transformador, lo que puede llevar a un importante aumento de la cantidad de municipios argentinos con presupuesto participativo en los años 2012 y 2013. 

El “salto” cuantitativo registrado en 2008 es aún más significativo si se lo mide en relación a la población que habita en municipios con PP, tal como se observa el Gráfico 2. Ello obedece a la incorporación de distritos densamente poblados del Área Metropolitana de Buenos Aires y de las grandes ciudades del interior del país. En la actualidad, aproximadamente un tercio de los municipios argentinos con más de 100.000 habitantes cuenta con PP. En contraposición, de los municipios con menos de 50.000 habitantes sólo una decena tiene PP. 

En el Mapa 1 se observa el patrón de distribución geográfica de los municipios con PP en Argentina. Al respecto se destaca que un 70% de las experiencias corresponde a las provincias históricamente más desarrolladas (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Mendoza) y otro 20% a las patagónicas (Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Neuquén y Río Negro). Si se adicionan los casos correspondientes al Noreste (Chaco, Corrientes y Entre Ríos) prácticamente se da cuenta de la totalidad de los municipios con PP en el país. Asimismo, se advierte una fuerte concentración de experiencias en torno a la zona de influencia del eje marítimo-fluvial, que va desde la costa bonaerense hasta los márgenes del alto Paraná. En contraposición a ello, es notoria la casi inexistencia de municipios con PP en el Noroeste. Todo ello sugiere, para el caso argentino, cierta relación entre la adopción del PP y el grado de desarrollo de cada distrito, matizada por los estilos de gestión, la conformación social, la tradición política y la cultura propia de cada lugar. 

 

El marco legal 

En la Constitución Nacional (CN) se establece el sistema de gobierno bajo la “forma representativa, republicana y federal” (art. 1) y se define a la forma representativa al regular que “el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución” (art. 22). 

Sin embargo, la participación ciudadana directa (como el PP, por ejemplo) encuentra su validez constitucional gracias al artículo 75, inciso 22 de la CN. Este artículo otorga jerarquía constitucional a ciertas declaraciones, convenciones y pactos internacionales celebrados por el Poder Ejecutivo Nacional y que cuentan con aprobación legislativa, y los transforma en complementos de los derechos y garantías consagrados en la CN. Entre estos tratados internacionales se destacan dos textos. El artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, que establece por su inciso 1 que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”. Y el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966, que norma por su inciso 1 

como un derecho para todas las personas el “participar en la dirección de los asuntos públicos, directa- mente o por medio de representantes libremente elegidos”. 

A pesar de este marco, a nivel nacional no se cuenta con normativa específica que promueva ni regule el presupuesto participativo. Pero en el nivel provincial son varias las jurisdicciones que promueven la aplicación del PP. 

Entre ellas se destaca el régimen municipal de la Provincia de Entre Ríos (Ley Provincial 3.001, actualizada en 2006), que habilita por su artículo 120 a los municipios a adoptar el PP y establece como único requisito para participar la mayoría de edad. Del mismo modo, garantiza la participación en todas las etapas del proceso, con mención explícita al rol del control ciudadano sobre la gestión pública. Se trata sin duda de un antecedente normativo muy valioso, aún cuando en Entre Ríos muy pocos municipios se encuentren desarrollando el PP. 

Por su parte, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, mediante el Decreto 3.333/05, crea el Programa Provincial para la Implementación Progresiva del Presupuesto Participativo, que invita a los municipios bonaerenses a sumarse a dicha iniciativa. Sin embargo, pese a que establecía metas ambiciosas el programa 

no ha llegado a implementarse en la práctica, operando meramente como un antecedente normativo, relevante y recurrente para los municipios bonaerenses (como Zárate, San Fernando y General San Martín) a la hora de establecer el PP en sus territorios. 

También en el nivel subnacional la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que tiene un status de cuasi-provincia, establece el carácter participativo de su presupuesto en el artículo 52 de su constitución. Asimismo, en la Ley 1.777 Orgánica de Comunas se establece como finalidad de las mismas “consolidar la cultura democrática participativa” (art. 3, inc. g) y como principio general para su funcionamiento la “gestión pública participativa” (art. 4, inc. e). De hecho, la Ley establece “mecanismos que, a escala barrial, garantizan la participación de los vecinos en la fijación de metas, formulación y control presupuestario”. 

Pero es en el nivel local de gobierno donde pueden apreciarse las contribuciones más significativas referidas a la instauración del PP, por ser justamente los municipios los que suelen llevar a cabo este tipo de políticas. 

Una forma en que el PP puede incorporarse al cuerpo normativo que rige a nivel local es por medio de su inclusión en la Carta Orgánica Municipal (como en San Carlos de Bariloche, Córdoba y Bella Vista). Dicho tipo de norma es una suerte de “Constitución Municipal” que regla y organiza los aspectos básicos de funcionamiento del gobierno local. 

Sin embargo, la cristalización legal más habitual del PP en los gobiernos locales toma la forma de Ordenanzas Municipales que establecen las reglas del proceso, los montos puestos a la consideración pública y otros aspectos en relación a esta política (20 de los municipios consultados). También es común, en forma supletoria o complementaria a las ordenanzas, la presencia de decretos del Poder Ejecutivo Municipal (seis municipios). 

De todas maneras, sin negar los importantes avances en materia legal y normativa, el principal sustento de la expansión del PP como práctica adoptada por los gobiernos locales en Argentina radica en un fuerte compromiso por parte del Poder Ejecutivo Municipal en los distritos donde la misma se ha introducido y en cierta presencia del tema en la agenda del Poder Ejecutivo 

Nacional, visible sobre todo en acciones muy concretas (capacitación en la materia y promoción del aprendizaje horizontal entre municipios con diferentes grados de experiencia en la implementación del PP).

 

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